arrow close icon-chevron-left icon-chevron-right icon-twitter icon-facebook icon-linkedin icon-zoom icon-trash icon-user icon-cart icon-search icon-chat
Afval Stoorstoffen, Groene lijst

Bij stoorstoffen in groene-lijstafval gaat het niet alleen om percentage

Bij afvaltransport speelt regelmatig de vraag of de verontreiniging met zogenoemde ‘stoorstoffen’ in een afvalstroom te groot is om zonder voorafgaande toestemming van de overheid afvalstoffen over de grens te mogen vervoeren. Eind mei dit jaar deed het Europese Hof van Justitie een richtinggevende uitspraak over het verontreinigingsgehalte in afvalstromen en in hoeverre dit toelaatbaar is.

Naast de kennisgevingsprocedure op grond van de Europese Verordening voor de Overbrenging van Afvalstoffen (EVOA)[1], bestaat de zogenoemde groene-lijstprocedure. Deze procedure uit artikel 18 van de EVOA vereist geen voorafgaande toestemming van de overheid voor grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen, maar overbrengingen zijn toegestaan op voorwaarde dat het transport vergezeld gaat van informatie die op een zogeheten Bijlage VII-formulier wordt aangegeven in combinatie met een contractuele regeling tussen de betrokken marktpartijen van de terugnameverplichting uit de EVOA voor niet voltooide of illegale overbrengingen.

Mate van verontreiniging

Uit de inleiding van de groene lijst bij de EVOA, te vinden in bijlage III van deze verordening, komt naar voren dat het slechts meesturen van bepaalde informatie bij het transport, niet is toegestaan indien de afvalstoffen dermate met andere stoffen verontreinigd zijn dat

a) de aan de afvalstoffen verbonden risico's zodanig toenemen dat zij, gelet op de gevaarlijke eigenschappen als bedoeld in bijlage III van Richtlijn 91/689/EEG[2], als gewijzigd, voor de controleprocedure van schriftelijke kennisgeving en toestemming in aanmerking komen, of

b) nuttige toepassing van de afvalstoffen op milieuhygiënisch verantwoorde wijze niet mogelijk wordt.

Op 28 mei 2020 deed het Europese Hof van Justitie uitspraak[3] in een procedure, waarbij de Duitse nationale rechter prejudiciële vragen had gesteld aan de hand van een geschil tussen Interseroh Dienstleistungs GmbH en het Duitse bevoegd gezag over welk EVOA-regime van toepassing was op  de overbrenging van een mengsel van papier, karton en papierproducten naar een terugwinningsfabriek van ESKA Graphic Board B.V. in Nederland. Deze procedure kende verschillende aandachtspunten. Onder andere gaat het om de vraag in hoeverre mengsels van papier, karton en papierproducten onder de daarvoor aangewezen code B3020 vallen. Dit (ingewikkelde) vraagstuk blijft in dit artikel buiten beschouwing. Wel wordt ingegaan op het oordeel van het Europese Hof van Justitie over de mate waarin een groene-lijstafvalstof verontreinigd mag zijn met stoorstoffen zonder in de verplichting van de kennisgevingsprocedure te vervallen.

In de onderhavige zaak kende de afvalstroom tot 7 procent stoorstoffen en voor ESKA was dat percentage bij de terugwinning geen probleem. De uitspraak zelf is ten aanzien van stoorstoffen gerelateerd aan de inleiding van Bijlage III A van de EVOA over specifiek aangewezen mengsels. Aangezien deze inleiding over de mate van verontreiniging gelijkluidend is aan de inleiding bij de generieke groene lijst in Bijlage III van de EVOA kan de uitspraak ook hierop worden geprojecteerd. Daarop wijst overigens ook de advocaat-generaal in de aan de uitspraak voorafgaande conclusie onder punt 58.[4]

De uitspraak van het Europese Hof van Justitie over stoorstoffen is niet alleen van betekenis voor papierstromen, maar voor alle groene-lijstafvalstoffen, zoals kunststoffen, metaal en kledingtextiel.

Raad van State

Saillant detail is trouwens dat de Duitse rechtszaak verband houdt met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 mei 2015[5] waarin een beroep van ESKA gegrond werd verklaard omdat een mengsel van afvalstoffen, ondanks de daarin aanwezige stoorstoffen, volgens de Nederlandse rechter toch valt onder code B3020 van bijlage IX bij het Verdrag van Bazel, die is vermeld in bijlage III bij verordening nr. 1013/2006. Met verwijzing naar deze Nederlandse uitspraak, verzocht Interseroh aan het Duitse bevoegd gezag om de desbetreffende afvalstof ook in Duitsland in te delen als groene-lijstafvalstof. Echter, de Duitse Sonderabfallagentur (SAA), belast met de uitvoering van de EVOA in de deelstaat Badem-Württemberg, wees dat verzoek af, waarna de zaak aanhangig werd gemaakt bij het Verwaltungsgericht Stuttgart. Deze Duitse gerechtelijke instantie speelde de zaak vervolgens door naar de Europese rechter.

Interpretatie

Het Hof van Justitie gaat in de prejudiciële zaak over tot interpretatie van de inleiding bij de groene lijst.  Uit de bewoordingen van de inleiding bij de groene lijst volgt dat daar vermelde afvalstoffen niet daarvan uitgesloten worden op de enkele grond dat er stoorstoffen in voorkomen. Sterker nog, uit die bewoordingen blijkt juist dat de Europese wetgever zich ervan bewust was dat het technisch lastig (zo niet onmogelijk) was om de perfecte homogeniteit van elke afvalstroom te garanderen. Daar komt bij dat hoe dan ook de voorwaarde geldt dat als stoorstoffen een verhoogd milieurisico inhouden vanwege gevaarlijke eigenschappen dat dan de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming moet worden doorlopen.

Het gaat volgens de inleiding bij de groene lijst erom dat nuttige toepassing ‘op milieuhygiënisch verantwoorde wijze’ mogelijk is. Wat dat begrip inhoudt is niet uitdrukkelijk in de EVOA omgeschreven, maar het Hof van Justitie wijst er in zijn uitspraak op dat het begrip „milieuhygiënisch verantwoord beheer” wel is gedefinieerd in artikel 2, punt 8, van de verordening. Zodoende wordt door het Hof van Justitie aangenomen dat het in beide gevallen gaat om het nemen van alle mogelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat afvalstoffen zodanig nuttig werden beheerd, dat de gezondheid van de mens en het milieu worden beschermd tegen de mogelijke nadelige gevolgen van deze afvalstoffen.

In de uitspraak wordt ook artikel 49, lid 1, van de EVOA bij de beschouwing betrokken. Artikel 49 gaat over de verplichting van bij een overbrenging van afvalstoffen betrokken partijen om het milieu te beschermen. De bedrijven dienen daarvoor de benodigde maatregelen te treffen zodat er geen sprake is van gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procedés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Dit beoordelingskader sluit aan op de eisen van artikel 13 van richtlijn 2008/98, ook wel Kaderrichtlijn afvalstoffen genoemd. Dit artikel regelt dat nuttige toepassing van afvalstoffen dient plaats te vinden zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora, zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken en zonder schade te berokkenen aan natuur- en landschapsschoon.

Na de schets van het toetsingskader overweegt het Hof van Justitie dat

“in elk afzonderlijk geval (moet) worden vastgesteld of het type en de hoeveelheid stoorstoffen in een afvalstroom de nuttige toepassing daarvan op milieuhygiënisch verantwoorde wijze zou verhinderen. Dit betreft een feitelijke beoordeling, die op nationaal niveau door het bevoegd gezag of de ingeschakelde rechter moet worden gedaan.”

Criteria

Het Hof van Justitie bemoeit zich dus niet met de feitelijke vaststellingen. Aangezien de EVOA behalve de voorwaarden in de inleiding geen enkel ander criterium bevat, mogen lidstaten volgens het Hof wel criteria vaststellen aan de hand waarvan kan worden bepaald onder welke omstandigheden het feit dat een afvalstofstroom stoorstoffen bevat, verhindert dat dit mengsel op milieuhygiënisch verantwoorde wijze nuttig kan worden toegepast. De doeltreffendheid van de EVOA mag daarbij niet worden aangetast, zodat het moet gaan om een strikte uitleg van de groene-lijstprocedure met informatieverplichtingen. Die procedure vormt namelijk een afwijking op het algemene systeem, de toepassing van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming als bedoeld in artikel 3, lid 1, van de EVOA.

In dat verband kan, zo stelt het Hof van Justitie aan de hand van overweging 39 van verordening nr. 1013/2006, bij de vaststelling van criteria rekening gehouden worden met het soort stoorstoffen, de eigenschappen van de afvalstoffen die de stoorstoffen bevatten en of zij gevaarlijk zijn, de hoeveelheid stoorstoffen en de beschikbare technologie.

In Nederland zijn overigens van overheidswege beleidsregels opgesteld voor metalen, papier en kunststoffen als groene-lijstafvalstof, waarbij maximale verontreinigingspercentages zijn bepaald.[6] In een strafzaak waarbij deze beleidsregels een rol speelde, oordeelde de Rechtbank Rotterdam als volgt[7]:

De EVOA kent geen bepaalde (maximum) percentages andersoortige afvalstoffen waarmee een bepaalde afvalstof mag zijn verontreinigd om toch nog te mogen worden ingedeeld onder de specifiek voor die afvalstof geldende code. In tegendeel, de EVOA (en daarop gebaseerde rechtspraak van het Europese Hof in Luxemburg) sluit in beginsel iedere mate van verontreiniging met andersoortige afvalstoffen uit van de mogelijkheid van een dergelijke indeling. Met name, toegespitst op de onderhavige zaak, kent de EVOA in de definitie voor de Groene Lijst-afvalstof papier, karton en papierproducten met code B3020 geen maximaal toelaatbaar percentage andersoortige componenten (verontreiniging).”

Het is na lezing van de uitspraak van 28 mei 2020 van het Hof van Justitie de vraag of de Nederlandse rechter hiermee op het juiste spoor zat.

Slotsom

Met de uitspraak van 28 mei 2020 heeft het Hof van Justitie de beoordeling van het verontreinigingsgehalte bij groene-lijstafvalstromen en de ontwikkeling van beleidscriteria daarvoor nieuw leven ingeblazen. Daarbij heeft het Hof voor ogen dat vastgestelde criteria die bepalen onder welke omstandigheden stoorstoffen verhinderen dat afvalstoffen op milieuhygiënisch verantwoorde wijze nuttig kunnen worden toegepast, de rechtszekerheid voor de bevoegde nationale autoriteiten en de marktdeelnemers verhogen. Immers, als er criteria zijn vastgesteld is van tevoren duidelijk welke procedure gevolgd moet worden. Maar ook zonder criteria kunnen de bevoegde nationale autoriteiten per geval de vraag over de aangewezen procedure beantwoorden. Wat het Hof van Justitie betreft geldt dan in geval van twijfel dat voor de kennisgevingsprocedure moet worden gekozen ter waarborging van een passend niveau van bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens. Deze benadering sluit naadloos aan bij artikel 28 lid 2 van de EVOA. Volgens deze bepaling worden de betrokken afvalstoffen, wanneer de autoriteiten van de lidstaat van verzending en die van de lidstaat van ontvangst het niet eens kunnen worden over de indeling van een verlading van afvalstoffen, als afvalstoffen van bijlage IV bij die verordening beschouwd. Zo wordt ook de keuze voor een kennisgevingsprocedure of de procedure met algemene informatieverplichtingen geregeld. Als de overheid in het land van bestemming dus van mening verschilt met de autoriteiten in het land van verzending, dan verplicht de EVOA tot de kennisgevingsvariant onder de procedures.

Met de uitspraak van 28 mei 2020 heeft het Hof van Justitie de EVOA-praktijk een goede dienst bewezen. Voortaan hebben zowel bevoegde autoriteiten als marktpartijen duidelijke aanknopingspunten ter beoordeling van de vraag of stoorstoffen toelaatbaar zijn bij een groene-lijsttransport. Deze vraag verdient een bredere beantwoording dan de enkele vaststelling van een percentage. De Nederlandse beleidsregels waarin voor stromen als metaal, papier en kunststoffen een maximaal aantal procentpunten aan verontreiniging is opgenomen zijn in het licht van de jurisprudentie van het Hof van Justitie te beperkt van opzet.

 

 

 

 

[1] Verordening 1013/2006

[2] Inmiddels gaat het bij de bepaling van gevaarlijke afvalstoffen na wetswijziging om bijlage III van richtlijn 2008/98

[3] ECLI:EU:C:2020:398

[4] ECLI:EU:C:2020:55

[5] ECLI:NL:RVS:2015:1603

[6] Beleidsregel van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 1 december 2015, nr. IENM/ILT-2015/47411, Staatscourant 3 december 2015

[7] ECLI:NL:RBROT:2019:10626